原创当代中国决策体制的形成与变革

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摘要:以中国共产党为领导核心的决策体系是在中国共产党领导革命、创建新中国的长期历史中形成的,有其历史合理性。 从建立到改革开放前,决策体制呈现集权化趋势。 决策权日益集中的体制存在决策结构专业化、分工程度低、制度化程度低、偏重经验决策、决策过程封闭、缺乏自我纠错等缺点。和调整机制。 这些缺点是导致文革历史悲剧的体制性因素。 改革开放后,决策制度改革的重点是在决策结构、决策方式和决策三个主要方面推进决策民主化、科学化、法制化。机制。 决策制度改革的实践证明,以决策民主化、科学化、法治化为指导的决策制度改革成功应对了我国经济社会快速发展带来的各种挑战。变化。 从政治发展的角度来看,决策制度改革的基本趋势是:从个人决策走向民主决策、从经验决策走向科学决策、从高度集中的决策组织决策组织结构分化,从封闭式决策向开放式决策转变。 决策,由被动参与决策向自主参与决策转变,由决策非制度化向决策制度化转变。 在决策制度改革实践中,初步形成了中国共产党主导、多方参与、科学论证、公开程序、依法运作的决策模式。

关键词:决策制度 集中决策 民主决策 科学决策 依法决策

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作者:周光辉,吉林大学社会正义与治理研究中心、行政学院教授

改革开放以来,中国社会发生了广泛而深刻的变化,但国家主导社会发展的基本模式没有改变,国家主导社会发展的基本途径是通过公共政策的制定和实施来实现的。 “20世纪80年代中国的制度转型经历了波浪或周期,而不是直线。每个周期都源于改革领导人的新政策。” [1]本文的中心任务不是探讨中国的决策制度如何影响中国的发展,而是运用历史系统分析方法和政治发展理论,结合当代中国决策制度变迁的实践,分析中国决策制度的形成和历史合理性、基本特征、问题及其危机,探讨中国决策制度的变迁及其发展趋势。

一、当代中国决策制度的形成及其历史合理性分析

政治决策关系到国家和社会的发展方向,关系到社会资源的权威配置,关系到社会各政治主体和利益群体的意志表达和利益平衡。 因此,在现实的政治生活中,各种政治主体和利益集团都试图以不同的方式参与和影响实际的政治决策过程。 从这个意义上说,政治决策过程实际上是一个利益妥协、博弈、寻求利益平衡的政治过程。 执政党和政府对国家和社会的领导实际上是通过政治决策的制定和实施来实现的。 现代政治分析理论已把对政治决策实际过程的分析作为政治分析的重要路径和基本方法。

[2] 所谓决策制度,是指行为主体之间的关系、决策权力的配置、运行机制、决策方法、程序规范等的总称。 在决策体系中,决策结构、决策方法和决策机制是相互关联的最重要的三个部分。

在我国的决策体系中,党的领导地位没有发生变化,但随着改革开放的进程,具体的决策结构、决策方式和决策机制都发生了重大变化。 这一现象的存在,正是引起人们对中国政治改革是否取得进展的质疑和争议。 因此,客观理性地解释这一现象就成为认识和把握中国政治体制改革的重要途径。

(一)中国的决策制度及其形成历史

中国的决策制度是在新中国成立初期就建立起来的。 在中央层面,中国的决策体系主要由“党”、“政府”、“军”、“法”、“民”五个主体组成。 其中,“政党”包括执政党和参政党; “政府”包括全国人民代表大会及其常务委员会和国务院; “军”主要指中央军委; “法律”包括最高法院和最高检察院; 而狭义的“人民”,主要指不担任国家职务的人民和社会群体。 这五位演员之间形成了“一个核心”和“四种关系”。 “一个核心”是指中国共产党是决策体系的核心主体。 《中国共产党章程》第十五条明确规定:“对国家重大政策问题,只有党中央有权作出决定。各部门、各地方党组织可以向中央提出建议,但不允许他们擅自做出决定和向外界发表意见。” [3] 中央政治局和常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间行使中央委员会的职权。中央书记处是中央政治局和中央常务委员会的办事机构,“四个关系”是指“党政关系”、“党军关系”。 ”、“执政党与参政政党的关系”和“党群关系”(习惯上称为党群关系)。“党群关系”是决策过程中的非制度化关系。中央发布的重大决策文件最初都是以“中共中央、国务院、中央军委”的名义联合发布的,国外学者也习惯性地提及这种决策机构作为“党、政、军”决策。 系统。 [4]从决策权力分配的角度来看,“党政军”三种关系中的“党政关系”(这里的“政府”是一个广义的概念,包括“政权”、 “政府”、“政法”等内容)是最基本、最复杂的政治关系。就“党政关系”而言,中共中央特别是中共中央政治局、国务院长期以来有着非常密切的工作关系,并形成了共同签署重要决策文件的习惯。上世纪末以后,随着党政职责分工的逐步规范,这合作工作的方式已经减少,但共同签署重要文件的习惯仍然存在。

需要特别强调的是,虽然《宪法》第三章“中央组织”中没有关于设立“中共中央工作领导小组”(简称领导小组)的规定, 1958年6月10日,中共中央关于决定成立财经、政法、外交、科学、文化教育五个小组的通知指出:“这些党组隶属党中央,直属中央政治局、中央书记处,直接向中央政治局、中央书记处报告工作。 主要政策都在政治​​局。 具体部署在秘书处。”[5]这些常设“领导小组”不仅在中央政治局的实际决策过程中发挥着非常重要的作用,而且,它们的成立标志着中央政治局的扩大。党中央各工作部门的职能——从主要管理国务院有关部门的干部,转变为直接管理各部门的业务工作,并在一定程度上履行协调“党政”的重要职能关系”。

1840年鸦片战争以来,随着帝国主义列强入侵中国,中国传统封建皇权秩序逐渐瓦解,中国面临着两个最根本的任务。 一是如何建立独立统一的现代国家,重建政治秩序。 二是推动国家现代化、实现民族复兴。 前一个任务是后一个任务的前提和基础。 没有独立统一的国家,就没有稳定的政治秩序,就不可能实现国家的民主和繁荣。 面对中华民族全面危机日益严重的历史形势,进行彻底的反帝反封建的民族民主革命已成为时代的要求。 1921年中国共产党成立后,顺应这一历史潮流,于1927年8月1日在南昌举行了由中国共产党直接领导的具有全面意义的武装暴乱,标志着中国共产党独立建立自己的军队、领导革命。 战争的开始。 中国共产党在领导人民军队进行武装斗争的同时,把党的组织延伸到农村基层,动员和组织群众。 通过对基层社会经济结构的革命性改造,在农村建立革命根据地和基层政权,进而提升国家政权。 建造。 当代中国的“党政军”决策体系可以说是在革命根据地时期萌芽的。 1931年11月7日至20日,第一次全国工农兵代表大会在江西瑞金召开,选举产生中华苏维埃共和国中央临时政府。 11月25日,中华苏维埃共和国中央革命军事委员会成立,从而形成了“党、政、军”决策体制的雏形。 随着中国共产党领导的解放战争的全面胜利,中国共产党于1949年9月21日至29日主办了中国人民政治协商会议第一届全体会议。各界人士、国内少数民族和海外华人代表齐聚一堂,“共商建国”。 1949年10月1日,中华人民共和国正式宣告成立。 1954年9月15日,第一届全国人民代表大会第一次会议召开。 会议通过了《章程》和相关组织法。 根据这些法律,国家主席、全国人民代表大会常务委员会、国务院、最高人民法院、最高人民检察院。 至此,在长期革命斗争过程中形成的以中国共产党为领导核心的决策体系以立法形式正式确立。

(二)中国决策制度的历史合理性分析

新中国成立初期形成的决策体系,对于建立中央集权、实现社会有效整合、重建秩序发挥了关键作用。

首先,从政治角度来看。 近代以来,中国社会长期处于严重分化、“无组织流沙”的状态。 除了外部力量的介入之外,造成这种现象的主要原因有两个。 一是中央权威衰落,政治一体化无法实现; 二是决策不能在基层得到有效落实,导致整个社会陷入无政府状态。 新中国成立初期建立的决策制度有三个主要特点:一是决策权集中,表现为中共内部决策权集中;三是决策权集中。党内决策权主要集中在中央政治局; 二是决策结果的统一性,表现在决策一经作出,任何其他国家机关、组织和个人不得再提出主张,更不得表示反对,必须坚决执行; 三是决策执行的组织性。 通过从中央到基层的各级组织会议,各级决策、传达、动员,并组织实施。 这一决策体系横向保障了中国共产党对国家的政治领导,纵向实现了中央对地方政府、地方政府对基层、基层对个人的政治整合。 它不仅为中央决策的贯彻落实提供组织保障,同时也通过基层党组织的领导,促进基层群众逐步认识中央决策的合法性。 。 新中国成立初期建立的集中统一决策体制,从根本上改变了以往国家权力内部分割严重、部门多、管理薄弱的局面,有力地保证了政治权威。中央政府; 各级组织体系将中央决策传达到从城市到乡村的各基层单位,使中央决策在全国范围内得到有效落实。

其次,从经济角度看,工业化战略的实现需要广泛的社会动员,而社会动员的一个重要条件就是需要有一个能够集中统一领导的强有力的中央政治权威。 在长期的革命斗争中形成的集中统一的决策体制,以及以转业军人为主体的各级党组织和政权干部,形成了坚持自己的传统。上级和中央政府刚刚适应了现实。 需要。 这一决策体系高效的行政干预能力、综合资源整合能力、组织动员能力,为当时推动经济发展、重建社会秩序创造了政治条件。 从1949年10月新中国成立到1957年底第一个五年计划完成,无论是体制改革还是经济发展都是中国历史上最快的时期。 短短三年时间,国民经济就在战争废墟上奇迹般地恢复了。 第一个五年计划围绕“156”重大建设项目开展大规模经济建设,为我国工业化奠定了坚实基础。 基础。 对于中国这样一个经济发展水平十分落后、80%的人口为文盲、民族多样、地区差异明显的超级大国,如果没有一个相对集中的权力和政治权威的中央决策体系,没有国家政治一体化、社会动员和资源整合,就不可能成功推进现代化。

二、中国决策体系的基本特征、问题与危机

(一)中国决策体系的基本特征

由于我国决策制度形成的历史和政党制度的推行与西方国家不同,中国共产党作为执政党在国家决策体系中的地位和作用也与西方国家不同。西方国家的执政党。 西方国家实行竞争性政党制度。 大选获胜的政党成为执政党后,主要通过推荐党员组建政府来贯彻党的主张和政策。 党组织不直接领导政府。 中国不实行竞争性政党制度,这就造成了中国决策体系的两个基本特征:一是中国共产党在国家决策体系中占据主导地位。 这意味着,在决策体系中,共产党与其他决策主体的关系不是平行、并列的关系,而是领导者与被领导者的关系。 各国家机关在中国共产党的直接领导下履行各自职责。 中国共产党作为执政党,其政治领导主要是通过制定国家立法指导思想和路线、方针、政策,指导其他国家机关各方面工作来实现的。 第二,中国共产党在决策体系中的领导地位将长期不变。

(二)建国初期我国决策体制存在的主要问题

正如任何事物都有两个方面一样,新中国成立初期形成的决策体系也存在一定的问题和弊端。 决策体系的主要问题可以从决策结构、决策方法和决策机制三个方面来看:

首先,从决策结构的角度来看。 主要问题是:在决策权结构中,强调决策权的纵向划分,忽视横向决策权的职能划分。 中国共产党成立初期,基本接受了苏联共产党的建党模式,即按照民主集中制原则,建立纪律严明的等级组织,集中力量最高权力机构——中央委员会。 在长期的革命战争中,党的主要活动是领导军队进行武装斗争。 这样,政党组织和军队建设就相互影响、相互渗透。 一方面,政党的组织结构受到军事活动的影响,军队的组织属性深深烙印在政党结构中,形成了共产党组织结构的半军事化特征; 于是,以党的名义发号施令的习惯逐渐形成,导致其他国家机关在决策过程中无法正常运作,甚至出现“以党代政”的现象。

其次,从决策方式来看。 (1)决策方法以经验决策为主,决策科学化程度不高。 新中国成立初期,中央决策层均来自战争年代。 他们善于根据经验和惯性思维解决问题来做出决策,但不习惯或不善于遵循科学方法来做出决策。 (2)决策方式过于封闭,开放程度不高。 造成这种现象的原因有三:一是战争时期形成的保守秘密的习惯; 二是决策内容缺乏科学分类,不区分哪些决策涉及国家安全、军事安全需要保密,哪些是公共政策,特别是涉及切身利益的公共政策。公众需要公开; 第三,决策思想性很强,将决策过程与阶级斗争、政治斗争联系起来,将决策过程中的意见分歧与立场、路线联系起来。 政策上的分歧被公开化,在社会上造成了党内分裂的印象,所以他们不愿意公开决策。

三是从决策机制来看。 主要问题是:一是决策机制制度化程度低,决策程序结构不合理,决策程序缺乏刚性约束力,决策过程缺乏稳定性。和可预测性,导致决策过程的非标准化、主观随机性和不连续性。 性决策系统功能失调。 二是某些决策机制运行效率低下,职能发挥不正常,决策信息渠道不畅通,决策信息系统沟通功能不足,决策的实际作用发挥不彰。专家咨询制度建设有限,监督制度功能发挥不力。 三是决策机制不健全,缺乏必要的决策反馈协调机制和决策失误问责制度。 四是由于干部制度实行终身制,决策者没有任期限制,决策制度失去了自我纠错和调整的功能,导致一些造成严重社会后果的决策无法及时纠正。 。

(三)改革开放前决策体系面临的危机

历史制度主义认为,制度是在一定的社会、经济、文化历史条件下产生和发展的。 因此,特定的历史环境所形成的制度构成了其在未来不断强化和变化的路径依赖。 诺斯指出:“人们过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。” [6]随着建国初期中央决策的成功,中国共产党主要领导人的骄傲和自满情绪不断增长,特别是通过政治革命中国共产党的建立,习惯于以革命斗争的方式、政治动员的方式、大规模群众运动的方式来开展工作。 这一时期,在加强“党的绝对统一领导”的口号下,通过开展所谓党内路线斗争,决策权不断集中。 决策权已集中在党的个别领导人手中。 长达十年的“文革”引发的社会危机,归根结底是决策制度的危机。 这种高度集中的决策体制的弊端主要体现在:一是决策权高度集中,其他决策机关难以正常运作。 由于决策权过度集中于个人,自然就会形成决策的随意性、主观性、盲目性、随意性,常常会出现重大决策失误。 其次,决策机构没有任期限制。 这意味着决策体系不存在制度化的自我纠错和调整机制,即通过领导人更迭来调整前任领导人政策的机制。 因此,即使决策出现重大失误,也无法通过正常机制来制止和调整。 三是决策过程不制度化、程序化,使得决策不规范,导致决策多变、政策不稳定、决策过程不可预测。 新中国成立后,各种大规模的群众运动不断,忽视制度建设,决策权更加集中,使现有的决策制度和会议规则流于形式,不仅使其无法实现按规定召开中央政治局会议,但连全国人民代表大会和中共代表大会都无法如期召开。

当原有系统的维护成本非常高,难以为继时,也必须更换系统。 邓小平对此有这样的判断:“二十年的经验,特别是‘文化大革命’的教训告诉我们,不改革不行,不制定新的政治、经济、社会政策不行。 ” [7] 从某种意义上说,正是系统性危机让中共和人民达成了只有实施改革才能走出困境的共识。

三、当代中国决策制度的变迁

1978年中国共产党十一届三中全会的召开,开启了中国决策体制改革的进程。 1980年8月18日,邓小平在中共中央政治局扩大会议上发表《党和国家领导体制改革》的讲话,向全党提出了改革党和国家领导体制的政治任务。决策系统。 1986年7月31日,时任国务院副总理万里发表题为《决策民主化、科学化是政治体制改革的重要课题》的讲话。 他明确表示,决策制度改革的基本目标是实现决策民主化、科学化。 科学。 1987年,中共十三大政治报告明确提出“党的决策民主化、科学化”。 这是中共历史上首次在党代会政治报告中表述这一主张,这也意味着推进民主化、决策科学化已成为全党的意志。 2002年11月,江泽民在十六大政治报告中强调“正确决策是一切工作成功的重要前提”,对改革和完善决策机制提出总体要求。 [8] 2007年10月,胡锦涛在十七大政治报告中强调“扩大各级各领域公民有序政治参与”。 他提出,推进决策科学化、民主化的重点建设领域是“增强决策透明度和公众参与”。 [9]关于我国决策制度改革,可以从四方面:确定决策体制、决策结构、决策方式和决策机制的改革目标:

一是在决策体制改革目标方面。 中国决策体制改革的首要任务是明确决策体制改革的目标。 实现决策民主化、科学化、法制化,既是中国共产党从革命党向执政党转变的内在逻辑的体现,也是实现决策制度现代化的客观要求。 决策民主化是实现人民民主的内在要求。 它是融合各方利益诉求、打通表达渠道、反映民意的制度安排。 科学决策就是把科学引入决策过程,运用现代科学技术手段,采用科学方法,遵循科学程序,通过科学论证,为正确决策提供技术支撑。 决策法治化,就是把决策主体、决策过程、决策内容纳入法律调整范围,严格依法决策。 在现代决策体系中,民主决策、科学决策和依法决策密不可分。 在决策民主化、科学化、法治化的关系中,民主是基础、目的,民主规定了决策的价值取向; 而科学是一种方法、一种技术手段。 科学无法回答不同利益群体、不同价值观之间的问题。 它无法回答生命价值和人类道德选择的问题。 因此,科学方法只有服务于民主目的,才能体现其功能; 法治是民主决策合理有序运行的保障和条件。

二是决策机构改革。 改革决策权高度集中的“统一”决策结构,是实现决策民主化、科学化的客观要求。 具体做法是:(一)在保持共产党在决策结构中的领导的前提下,注重决策权的横向划分,根据不同的公共权力进行合理的划分。执政党和国家权力机构的职能。 首先,明确中共必须依法决策,中共制定的方针政策只有在执政后才能上升为国家意志,成为指导整个国家生活的法律。通过国家机关的法定程序。 其次,中国共产党必须确保国家立法、行政和司法机关依照宪法和法律独立、负责地行使各自的权力。 “党必须在宪法和法律范围内活动”的规定,是中国共产党历史上第一次将党明确置于法律的约束之下。 为适应党的领导和活动的变化,党的组织形式和工作机构由党中央调整为地方党组织。 各级党委不再设不在政府任职但分管政府工作的专职书记和常委。 取消了以往与政府机构重叠的部门,将行政事务管理移交政府相关部门管理。 凡是属于国务院职权范围内的事项,一般不再以党的名义决定。 (二)完善从中央到地方的集体决策制度。 主要办法是:第一,党中央没有主席,只有总书记。 总书记负责召集中央政治局和中央政治局常务委员会会议,主持中央书记处工作。 二是理顺中央政治局与其常务委员会、中央书记处、中央全体会议的关系,建立中央政治局常务委员会组成人员定期报告工作情况的制度。中央政治局工作向中央政治局报告,中央政治局向中央全会报告,积极发挥中央集体决策权。 角色; 明确书记处不具有决策职能,只是中央政治局及其常务委员会的工作机构; 三是建立正式会议集体决策制度。

一切事关国家和社会发展全局的重大决策,根据其重要性,均由中央政治局常务委员会、中央政治局、中央工作会议、中央工作会议、中央政治局常务委员会讨论决定。中央委员会全体会议和党的全国代表大会; 重大问题必须由国务院全体会议或者国务院常务会议讨论决定; 建立中央政治局、政治局常务委员会工作规则、会议议事规则、生活会议制度,使集体决策制度化; 建立重大事项决策制度。 (三)废除领导干部事实上的终身任职,建立严格的领导干部任期制度和辞职退休制度。 (四)完善共产党与民主党派政治协商制度,扩大民主党派参与重大决策的权力。 民主党派参与政治决策主要通过两种制度化方式:一是通过提出政策建议或提案直接参与决策。 二是重大决策前与中共进行民主协商。 (五)建立相对独立的决策咨询机构,提高决策机构的科学性。 (六)大众传媒成为决策结构的重要组成部分。 特别是互联网的普及,为社会不同利益群体互动交流、参与决策提供了十分便捷的平台,使得大众传媒参与和影响决策的作用更加凸显。

再次,在决策方式改革方面。 (一)决策方式从强调经验决策转向强调科学决策。 主要方法:一是建立民主、科学的决策和论证制度。 二是决策过程中要采取科学的决策方法。 三是运用科技手段和工具参与决策过程,提高决策准确性。 (二)在决策形式改革上。 推动中央决策形式由封闭向开放转变。 比如,广泛推广新闻发布制度、重大事件公示制度、听证制度,大力推进电子政务,建设政务公开网络平台。

最后,在决策机制改革方面。 决策机制改革主要表现在两个方面:一是建立健全决策程序,即将相互关联的决策步骤和阶段按一定顺序安排,形成有序的决策过程。 。 通过对决策过程的程序化安排,可以防止盲目决策、草率决策的发生,保证决策目标的实现。 二是从非制度化向制度化转变。 为了改变过去领导人凭经验决策的做法,确保决策过程成为刚性的、有约束力的规则,国家近年来加强了决策机制的制度化建设。 如建立广泛征求意见制度、决策咨询协调制度、专家论证制度、技术咨询制度、决策评估制度、公示听证制度、决策错误的责任。 [10]